推进宁波市全过程工程咨询发展

的思考与建议

薛会 许相敏 颜俊

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要求完善工程建设管理模式，发展全过程工程咨询。2019年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号。以下简称《指导意见》），明确了全过程咨询服务的范围和内容，并强调政府投资项目要优先开展综合性咨询。随后，多个省市的有关部门相继发布了推进全过程工程咨询试点的政策文件。浙江省宁波市为积极推进全过程工程咨询试点工作，先后发布了《宁波市全过程工程咨询试点工作实施方案》《宁波市关于推进全过程工程咨询服务发展的实施意见》等政策文件，培育了宁波高专等一批全过程工程咨询代表型企业，试点建设工作取得了良好成效，得到了住建部等有关部门的高度肯定。在世界银行宁波可持续城镇化项目支持下，笔者对宁波的全过程工程咨询现状进行调研分析，并有针对性地提出了吸收世行先进理念推进宁波市全过程工程咨询发展的若干建议。

一、宁波市全过程工程咨询发展面临的问题

（一）全过程不全，投资决策阶段缺位

根据《必须招标的工程项目规定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号），必须招标的工程项目，其勘察、设计、监理等达到标准以上的必须招标。由于基本建设程序的要求，在实践过程中，项目前期无法通过招投标确定全过程工程咨询单位，全过程工程咨询单位较难在项目前期介入。从目前情况来看，宁波市全过程工程咨询主要集中在项目实施阶段，全过程工程咨询单位较少参与项目投资决策阶段，在项目中介入较晚，难以有效对项目进行真正的全过程管控和优化。

（二）全过程不实，简单叠加统筹不足

不少咨询项目只是将项目管理、工程监理、造价咨询等进行简单叠加，全面融合和统筹能力需要提升。有“全过程”之名而行“碎片化”之实，背离了“全过程”的初衷，难以发挥全过程工程咨询的作用。咨询企业能力参差不齐，各类咨询企业亟需向提供全过程工程咨询服务转型升级。

（三）授权不充分，咨询单位处境尴尬

咨询单位不少业主单位对全过程工程咨询的理解不深入，理念还停留在传统模式，对全过程工程咨询单位授权不充分。建设单位与全过程工程咨询单位在项目管理部分功能存在重合，尚未较好理清权责分工，对咨询单位授权不充分。在实际工作过程中，咨询单位与业主工作分工、权限不明确，难以充分发挥综合管理的优势。在实操过程中由理想状态下的“统筹策划决策参与者”沦落为“执行者”，偏离了全过程工程咨询的初衷。在项目实施阶段，往往存在施工方与业主绕开全过程工程咨询单位直接对接的情况，咨询单位面临尴尬境地。

（四）代建单位多，全咨发展面临困惑

在我国建设发展的历程中，代建制具备重要的意义，政府投资人选择具有较高管理水平的代建单位承担政府投资项目的建设管理，既落实了政府投资人对项目监管的深度和力度,提高了政府投资项目的管理水平,又能使政府的项目管理朝着市场化的方向转变,规范了政府自身投资行为。宁波市在《关于进一步加强市本级政府投资项目管理的若干意见》(甬政发〔2001〕155号)，明确规定政府投资项目实行代建制。经过20余年的发展，宁波形成了一批规模较大、能力较强、具备政府投资项目代建资格的单位，对政府投资项目的代建管理取得了较好的成果。然而，在代建单位开展项目管理的背景下，缺乏了项目管理职能的全过程工程咨询是不完整的，也无法发挥全过程工程咨询的效能。全过程工程咨询的发展，必然面临着代建单位与全过程工程咨询单位职能的重叠与冲突，如何理顺二者关系，也是宁波全过程咨询发展面临的困惑之一。

（五）取费水平低，新版定额雪上加霜

现有的《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）等政策文件中项目管理费用的取费偏低，无法反映项目管理的实际价值。2020年5月，浙江省住房和城乡建设厅、浙江省发展和改革委员会、浙江省财政厅联合颁发的《浙江省建设工程其他费用定额》(2018版)对全过程工程咨询收费影响较大：调低了“项目建设管理费”计费基数；小幅提高了“项目建设管理费”取费率，但对实行施工阶段全过程造价咨询的项目，项目建设管理费乘以系数0.7；将工程监理费“收费基价”统一乘以系数0.8,并对实行施工阶段全过程造价咨询的项目,实行相应工程监理费乘以系数0.92。综合来看，实践过程中，多采用单项费用叠加打折的取费方式，并多出现折上折情况，导致全过程工程咨询收费明显偏低，严重影响咨询单位积极性和服务质量。

（六）缺乏评价体系，全咨服务激励不足

目前，缺少对全过程咨询服务的绩效评价体系以及对全过程咨询服务的激励机制，导致全过程咨询服务产生的效益很难量化。尤其是项目管理作为贯穿全过程工程咨询的重要环节，缺乏合理的评价体系，其价值往往难以凸显。《指导意见》指出：“鼓励投资者或建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励。”但在目前实际市场形势，尤其是政府工程审计制度下，很难落实到位。全过程工程咨询单位通过投资控制、优化建议，为业主节约投资之后，其服务费用却是以工程结算作为计价基数，导致“投资越节约，服务费越少”的荒谬现状，咨询单位缺乏动力。

（七）高端人才匮乏，创新发展缺乏动力

宁波工程咨询行业薪酬待遇吸引力不足，大多数开展全过程工程咨询业务的咨询单位缺乏吸引高端咨询人才的条件，聘不起、留不住人才。人才总量偏少、结构失衡、供需脱节的矛盾凸显，限制了全过程工程咨询创新发展和工程咨询行业转型升级。

二、推进宁波市全过程工程咨询发展的建议

推进全过程工程咨询是深化投融资体制改革和改善营商环境的需要，是进一步完善工程建设组织模式、提高工程建设质量和运营效率、促进工程咨询业高质量发展的需要。

（一）深度吸收世行先进理念促进全过程咨询发展

世行贷款项目高度重视项目准备工作，其项目论证工作，要求细致周全，预测数据确切可行，其中包括技术、财务、经济和社会等诸方面；其财务和经济可行性研究要求详细说明项目成本和经济回报率对项目的可支撑性；世行重视环境影响评价和社会影响评价。在投资决策综合性咨询中，应结合国内项目特点，发挥投资决策综合性咨询的核心价值和主导作用，充分论证建设内容、建设规模，重视投资策划、可行性研究、环境影响评价、社会稳定性风险评估、节能评估、水土保持评价、安全评价、交通影响评价等咨询服务，推动咨询服务向综合化、一体化模式发展。

世行贷款项目实施的整个过程都必须接受世行的监督，规定的手续要逐一审批，世行监督贯穿项目始终。在工程建设全过程咨询中，要吸收世行“全过程”管理的理念，促进贯穿项目全生命周期的咨询服务成为有机整体，以高度整合的服务内容促进节约投资成本、缩短项目工期、提高服务质量和项目品质。同时投资管理部门应高度重视项目的事中事后监督，重视项目的绩效评价工作，适时开展后评价。

全过程工程咨询服务应注重目标导向，不断提升投资决策综合性咨询能力；注重结果导向，持续完善项目评价机制与体系；应尤其重视项目管理过程，以“项目管理成功”理念引导项目开展；关注项目交付价值，聚焦于使项目成为满足需求、范围和质量期望的成功项目，注重项目交付时相关方对可交付成果的价值感知与价值认同，以及项目投入运营后可交付成果为组织和社会创造的价值。

（二）完善全过程咨询配套政策和标准规范体系

建议宁波市加快研究、制定出台《宁波市全过程工程咨询服务管理办法》《宁波市采用全过程工程咨询服务的重点工程建设项目事中事后监管办法》《宁波市推进全过程工程咨询成果库和诚信体系建设的指导意见》《宁波市推进全过程工程咨询服务跨部门综合监管的实施意见》等一系列文件的配套政策和措施，推动全过程工程咨询在宁波的落地与发展。

委托行业协会等相关机构研究、制定建设项目全过程工程咨询标准、全过程工程咨询服务技术标准、全过程工程咨询服务评价标准、全过程工程咨询行业信息化建设标准等地方标准，尽快构建全过程工程咨询标准规范体系。研究、制定和发布全过程工程咨询导则，加快推行招标文件标准文本的应用。

（三）大力提升投资决策综合性咨询水平

投资主管部门负责指导投资决策综合性咨询，应发挥投资决策环节在项目建设程序中的统领作用，鼓励投资者在投资决策环节委托具有综合性咨询能力的工程咨询单位提供投资决策综合性咨询服务，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，增强决策论证的协调性和科学化水平，保障项目顺利实施、有效控制和高效利用投资。各部门应建立并联审批、联合审批机制，提高审批效率。

（四）建立宁波特色全过程工程咨询服务体系

学习借鉴世行的先进理论和宁波世行项目开展的成功经验，引进和吸收其规范的管理模式和执行办法、先进的管理理论和技术，结合当前宁波市全过程咨询推行过程中面临的问题，有针对性地确定体系组成要素，建立包括政策保障体系、服务实施体系、服务产品体系、政府监管体系四大体系的全过程工程咨询服务体系，引导“1+N+X”的全过程咨询模式在宁波落地发展。

（五）加强全过程工程咨询项目引导

积极总结吸收宁波全过程工程咨询试点过程中形成的经验，继续引导建设单位以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化、以全过程工程咨询推动完善建设工程组织方式，根据工程项目的实际情况和需求，委托专业咨询企业开展全过程工程咨询服务。政府投资和国有企业投资的项目要率先推行全过程工程咨询；EPC项目、PPP项目和装配式建筑项目要积极推行全过程工程咨询；鼓励民间投资项目积极采用全过程工程咨询。

（六）探索创新全过程工程咨询收费模式

积极争取上位支持，选择试点领域或示范性项目先行先试开展全过程工程咨询酬金计取方式试点，突破现有省级《工程建设其他费用定额（2018版）》的限制。全过程工程咨询服务酬金可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取（“1+N”），也可按人工成本加酬金方式计取，鼓励采用“1+N”计费模式。结合现有的行业领域、不同的委托类型，考虑到咨询难度和复杂度的区别，分类对全过程工程咨询项目管理费费率制定调整系数清单，对全过程工程项目管理费按项目委托类型和行业领域系数灵活计取。探索制定各行业全过程工程咨询专业的取费标准并动态更新，取费标准应反映全过程工程咨询领域BIM等信息技术的价值。鼓励咨询单位通过优化设计方案节约工程投资。鼓励投资者或建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励。通过评定分离的评标方式，避免咨询企业采取降低咨询服务酬金的方式进行市场竞争，禁止恶意低价市场竞争行为。

（七）建立全过程工程咨询服务评价体系

政府引导、分布推进、试点先行，发挥行业协会作用，加快推进制定全过程工程咨询服务标准体系，形成全过程工程咨询服务标准共享数据库。制定科学、适用、先进的全过程工程咨询服务评价体系，形成易理解、可交互、以结果为导向的评价模型，形成科学合理的评价指标体系和评价方法。积极推动全过程工程咨询服务评价体系应用，对全过程工程咨询服务标准进行科学评价，优化和完善全过程工程咨询服务体系。

（八）强化全过程工程咨询监督管理

加强发改、住建、财政以及各行业主管部门在全过程工程咨询监督管理中的协同作用，建立市政府牵头、发改、住建、财政、各行业主管部门共同参与的综合监督主体，统筹全市全过程咨询监管资源。投资主管部门应积极吸收世行全过程项目管理经验，加强对全过程工程咨询项目的事中事后监管，建立以项目目标为导向的审批-评价体系。积极引导各类型工程咨询企业融合发展、优化整合，破除行业壁垒，防范妨碍全过程咨询良序发展的利益共同体滋生发展。积极发挥信息化手段在监督中的作用，加强行业综合监管，建立全过程工程咨询资格评价机制、企业信用监管机制，建立企业诚信档案记录。加强行业自律，发挥行业协会作用，营造、维护合理有序的竞争环境，避免故意压价和恶意竞争现象的发生。

（九）支持全过程工程咨询企业转型

积极引导投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询、项目管理等企业，采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。鼓励咨询单位根据自身的条件和能力，为工程建设全过程中的投资决策环节和工程建设实施环节提供不同层面的组织、管理、经济和技术服务。鼓励全过程工程咨询服务单位编制相关技术和管理标准，加强技术创新和管理创新，不断积累咨询服务实践经验，建立具有自身特色的全过程工程咨询服务管理体系及标准；大力开发和利用建筑信息模型（BIM）、大数据和物联网等现代信息技术和资源，努力提高信息化管理与应用水平。

注：原文载自《中国投资》2024年第3期，本次发表有较大改动。世界银行贷款宁波可持续城镇化项目执行时间为2021年12月-2023年6月。文中图片来源于网络，版权归原作者所有。