五年规划（计划）文本中重大工程的历史回顾

李欣珏 曹玫

习近平总书记指出，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。重大工程作为五年规划（计划）中的核心内容，承载着实现国家战略目标的重要使命，也是衡量和体现国家综合实力和发展水平的重要标志。新中国成立以来，我国共编制和实施了14个五年规划(计划)。从“一五”计划到“十四五”规划，每一个五年规划(计划)，国家都要确定百余项重大工程项目作为带动经济社会发展的火车头。14个五年规划（计划）确定的约两千项重大工程项目，记录着七十余年非凡成就背后的艰辛和辉煌。以五年规划（计划）为引领，以重大工程项目为牵引，我国经济社会发展取得了全方位、开创性历史成就，发生了深层次、根本性历史变革，为建设社会主义现代化国家奠定了坚实基础。即将迎来的“十五五”时期是我国承上启下的重要时期，是2035年基本实现社会主义现代化的关键阶段，也是七大深化改革任务的完成期，更是应对复杂安全威胁的高危期，在“十五五”规划中接续谋划一批计长远、促发展、利民生的重大工程项目意义重大。

作为国内规模最大的综合性工程咨询机构和中央政府在投资建设领域的重要咨询单位，自1982年成立以来，开云(中国)Kaiyun·官方网站-登录入口承担了我国几乎所有重大工程项目的咨询评估任务，深切感受到重大工程项目在现代化强国建设中发挥的重要作用。本文从历史维度出发，从计划经济时期、计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期、社会主义市场经济体制基本建立时期、社会主义市场经济体制完善时期等四个阶段，对历次五年规划（计划）文本中重大工程的特点及变化进行系统回顾。

一、计划经济体制时期（“一五”至“五五”）

有计划地发展国民经济，是新中国成立后的既定方针。为迅速恢复国民经济并推进工业化进程，借鉴前苏联经验，我国从1953年开始实施第一个五年计划。“一五”计划的基本任务是集中主要力量进行以前苏联帮助中国设计的156个建设单位为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设，建立我国社会主义工业化的初步基础。这一时期，重大工程项目主要集中在工业领域，项目涵盖钢铁、煤炭、电力、机械、化工等多个行业。在第一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中，各领域重大工程以文字形式体现，一般出现在措施、要求、布局、任务等小节，包括建设或改建长春第一汽车厂、鞍山钢铁联合企业、沈阳第一机床厂等生产性企业，以及建设武汉长江大桥、青藏铁路、康藏公路等大型单体项目等。此外，还在计划中明确了各行业领域的投资额度分配和生产性单位的产能目标，计划性特点较为突出。此后，一大批旧中国没有的基础工业部门开始逐步建立，第一批国产汽车出厂、第一架国产飞机试飞、第一座原子反应堆投入运转。第一个五年计划的实施奠定了新中国的工业化基础。

表1 “一五”计划中的156个重点项目

注：作者根据《第一个五年计划（1953—1957）》等公开资料整理。

随后，“二五”至“五五”计划时期，国家相关部门未正式印发计划文本。在此期间，虽受到“大跃进”“文化大革命”等政治运动的干扰和影响，国家仍集中力量推进了一批重大工程项目，如“两弹一星”、南京长江大桥、成昆铁路、刘家峡水电站和大庆油田等，这些项目在科技创新、基础设施建设等方面取得了显著成就。“一五”到“五五”，仅用5个五年计划的时间，我国基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为开展社会主义建设积累了经验。

二、计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期（“六五”至“九五”）

改革开放后，我国逐步从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨。这一阶段的五年计划在继续强调经济发展的同时，开始注重社会事业的协调发展，表明在发展战略上，从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长，开始转向以提高经济效益为中心，注重农轻重协调发展，注重经济、科技、教育、文化、社会的全面发展。计划名称也从“国民经济发展五年计划”更名为“国民经济和社会发展五年计划”。重大工程项目不再局限于工业领域，相应扩展到农业、交通、能源、科技、教育等多个领域。

表2 “六五”至“九五”计划中的重大工程特点

注：作者根据《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》等公开资料整理。

“六五”时期国家的主要任务是继续贯彻执行1979年党中央提出的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。随着全党全国工作重心的转移，“六五”计划的重大工程安排也以提高经济效益为中心。从体现形式看，重大工程按经济部门编制，分布在计划文本的主要措施中；从涉及领域看，主要集中在能源和交通运输建设领域，同时适当安排了农业及轻纺、冶金、化学、建材等建设项目，对教育、科学、文化、卫生、城市建设、商业外贸等社会领域的重大工程也做出相应安排，提出科技发展具体任务；从实施管理看，要求编制统一的固定资产投资计划，明确审批建设等制度程序。

“七五”时期国家的主要任务是进一步为经济体制改革创造良好的经济环境和社会环境，“七五”计划的重大工程体现在加强重点建设、技术改造和智力开发方面。从体现形式变化看，各领域建设工程以文字形式直接出现在相关小节；从涉及领域看，重大工程在农业、工业、商品流通业均有涉及；从投资管理看，只明确投资总额，不再按领域分配投资额度；从实施管理看，增加“积极推行设计、施工、建设项目、建设地点多种类型的招投标制”要求。

“八五”时期国家的主要任务是进一步解决过去遗留下来的阻碍经济发展的各种问题，取得实现财政经济状况根本好转的决定性胜利，这一时期重大工程安排的类型与产业结构调整相关。各领域建设工程仍以文字形式直接出现在相关小节，与任务措施和政策保障等内容相融合；从涉及领域看，重大工程继续落脚在农业、水利、能源、交通、通信和重要原材料建设方面，在电子工业、机械制造工业等方面也有针对性地明确了一系列重大工程，并开始重视社会主义精神文明建设，提出中国国际广播中心和对外发射台等文化建设类重大工程；从投资管理看，明确投资总额及基本建设和技术改造的优先投资领域。

“九五”时期国家的主要任务是全面完成现代化建设的第二步战略部署，这一时期的重大工程服务于转变经济增长方式。重大工程涉及领域包括夯实农业基础设施建设，继续加强能源、交通、邮电通信、原材料等基础设施和基础工业，振兴机械、电子、石油、汽车、建筑等支柱产业，调整提高轻纺工业；积极发展商业服务业、旅游业等第三产业，做好重要商品储备库、粮食流通通道等设施建设，搞好旅游景区开发和配套设施建设，加强国防现代化建设。此外，在科研基础设施建设等方面也部署了重大工程，部署了可持续发展、社会事业及社会主要精神文明和民主法制建设方面的任务。从投资管理看，只明确投资总额，对年度投资规模和在建总规模实行双重调控。同时，改革投融资方式，将建设项目划分为竞争性、基础性和公益性三类，实行建设项目法人责任制和资本金制度，培育投资市场体系。

三、社会主义市场经济体制基本建立时期（“十五”至“十二五”）

进入新世纪以来，我国社会主义市场经济体制基本建立并不断完善。这一阶段的五年规划（计划）更加注重科学发展和可持续发展理念的贯彻落实，经历了从“计划”改为“规划”的历史性变化。规划（计划）中的重大工程项目在继续推动经济发展的同时，更加注重环境保护、科技创新和社会民生改善等方面。同时，在规划实施方面的监督管理机制和制度建设更加完善。

表3 “十五”至“十二五”规划（计划）中的重大工程特点

注：作者根据《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等公开资料整理。

“十五”期间，我国加入世界贸易组织后，外向型经济迅猛发展，这一时期的主要任务是国民经济保持较快发展速度，经济结构战略性调整取得明显成效，经济增长质量和效益显著提高。“十五”计划中的重大工程项目更多地关注于提升国际竞争力和自主创新能力。从领域看，重大工程主要分布在农业和农村基础设施建设、工业改组改造、高技术产业和信息产业等方面，同时，在加强生态建设、保护和治理环境、拓宽消费领域、卫生、体育和文化建设等方面也都有部署，将之前的商品流通领域扩大至整个服务业，不再对投资额有明确要求；值得一提的是，在计划文本中还专设“规划实施”篇章，为重大工程和各项工作任务落实推进提供制度保障。

“十一五”期间经济社会发展和改革开放的主要任务是建设社会主义新农村、推进经济结构调整和经济增长方式转变、促进区域协调发展、增强自主创新能力和加快科技教育发展、深化体制改革和提高对外开放水平、加强和谐社会建设等。“五年计划”更名为“五年规划”，定位为阐明国家战略意图，明确工作重点。在规划中，首次以专栏形式重点对各领域相关的重大工程予以强调，包含一系列点多面广的打捆工程；从领域看，包括新农村建设、高技术产业、装备制造业、交通基础设施、节能、循环经济、生态保护、环境治理、重大科技专项与重大科技基础设施、教育发展、公共服务、公共文化建设等12方面；从工程形式看，包括重点工程、试点工程、重大专项及任务，并提出部分限制开发区域功能定位及发展方向；在规划实施方面，首次引入中期评估机制。与此同时，与规划实施配套的相关机制逐步建立，国务院印发《关于落实<中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要>主要目标和任务工作分工的通知》，落实《纲要》确定的重大工程项目责任分工，进一步提出工作要求。在《国家发展改革委关于开展“十一五”规划<纲要>中期评估工作的通知》中明确，评估重点包括重大工程取得的成效、问题及原因等。

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。“十二五”规划中，重大工程仍以专栏形式体现，更加重视生态环保和民生改善，具体包括新农村建设、制造业发展、战略性新兴产业创新、能源建设、交通建设、节能、循环经济、环境治理、生态保护和修复、水利和防灾减灾、科技创新、教育发展、重大人才、基本公共服务、医疗卫生、改善民生、城乡社区服务、文化事业、粤港澳合作等19方面；从投资管理看，要求发挥投资对扩大内需的重要作用，明确界定政府投资范围，规范国有企业投资行为，鼓励扩大民间投资；此外，规划首次提出，建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。

四、社会主义市场经济体制完善时期（“十三五”至“十四五”）

党的十八大以来，我国取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就，党和国家事业全面开创新局面，中国特色社会主义进入新时代。我国陆续制定了“十三五”和“十四五”规划纲要，并在“十四五”规划时明确2035年远景目标，进一步强调五年规划的战略性和长期性。这一阶段，五年规划中的重大工程进一步围绕国家重大战略需求，着力攻破关键核心技术，抢占事关长远和全局的战略制高点，助力实现跨越式发展。

表4 “十三五”“十四五”规划中的重大工程特点

注：作者根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等公开资料整理。

“十三五”期间，面对国内外复杂多变的形势和挑战，国家提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，同时也肩负着决胜全面建成小康社会的重要历史任务。这一时期五年规划中围绕五大发展理念布局了一系列重大工程项目，为全面建成小康社会提供了有力支撑。除延续以专栏形式对重大工程予以强调外，规划中首次明确了165项重大工程，进一步体现了重大工程的重要性；从涉及领域看，重大工程重点涉及科技创新、结构升级、基础设施、生态环境、民生改善等领域；从监督管理看，增加了对规划实施的审计监督；从工程形式看，包括重大建设项目、重大行动、重大计划及重大改革等经济社会发展的方方面面。

“十四五”期间的主要任务是在经济发展、改革开放、社会文明、生态文明、民生福祉、国家治理等各个方面取得新进展和新成就。重大工程以推动高质量发展为目标，创新驱动、现代产业体系建设、数字化发展等前瞻性、战略性重大项目成为重点。规划专栏中明确了102个重大工程，含一系列点多面广的打捆项目和任务；从内涵看，102项重大工程中既有事关经济社会高质量发展的关键性重大攻关项目、世界级水平标志性工程等“国家大事”，也有聚焦民生冷暖的“关键小事”等系列重要民生项目；从领域看，涉及科技、制造、交通、能源、水利、数字经济、农业、城镇化、边境发展、文化、生态、环保、教育、健康、社会服务及经济安全等各个方面；同时，进一步突出发展规划的统领作用，提出各级各类规划要与五年规划在重大工程等方面协调一致，地方规划要加强对重大工程项目的贯彻落实。此外，在政策协同保障方面，“十四五”规划提出中央财政性资金优先投向规划确定的重大任务和重大工程项目。

五、小结

用五年规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的一个重要方式。从一穷二白发展成为世界第二大经济体，五年规划（计划）成为了一个个量度中国特色社会主义现代化步伐的里程碑，忠实地记录着实现中华民族伟大复兴梦想的实践进程。作为五年规划（计划）的重要支撑，重大工程项目的谋划与确定始终紧紧跟随中国式现代化发展的脚步，与国家重大战略、重大规划、重大政策紧密衔接，支撑作用显著、影响意义深远，同时也因其所处的历史阶段和经济社会发展任务的不同，具有以下特点：

一是重大工程均与各时期的战略目标紧密结合，体现时代特点。“一五”到“五五”时期，我国以实现工业化为发展目标，五年计划中的工程主要聚焦于发展重工业；“六五”到“九五”时期，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，工程安排重在解放和发展生产力；“十五”到“十二五”时期，如何科学发展成为当时面临的主要问题，重大工程范围进一步转向节能、循环经济、环境治理等生态环保领域，以及公共服务、医疗卫生等民生改善领域；“十三五”之后，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人工智能、数字化应用、文化繁荣发展、生态保护、全民健康、一老一小服务、社会关爱服务等促进经济社会高质量发展的相关领域成为重大工程的核心。

二是重大工程与规划纲要融为一体，是纲要文本落实的有力支撑。重大工程在五年规划（计划）中的体现形式不断发生变化，从一开始嵌入在规划（计划）文本中，到单独形成分领域的专栏，进一步强调重大工程的重要性。规划纲要中明确的重大工程是落实历年五中全会要求、推动规划纲要落地实施的重要支撑，也是规划中最具操作性的内容。这些重大工程项目的实施，将会为相关领域指明发展方向、提供发展动力、突破发展关键技术，成为撬动各方力量的关键点。与此同时，规划纲要也明确了实施好这些项目的政策支撑和要素保障，着力推动重大工程的实施。

三是工程形式由单体项目转变为单体项目、打捆工程、重大工作推进等多种形式并存。“一五”计划以苏联援建的156个项目作为重点，工程单体相对较小，规模也较小。“十一五”之后出现了一系列点多面广的打捆工程，每个打捆工程又可拆分成多个单体项目。“十三五”“十四五”时期，“重大工程”概念在五年规划中明确提出，既包括以形成固定资产为主要目标的“硬”性单项项目和打捆工程，也包括以推动政策实施为主要目标的“软”性重点任务。以“十三五”规划为例，“十三五”规划165项工程项目细分770个子项任务后，其中打捆工程86项，占比11.17%；单体项目160项，占比20.78%；重大工作推进524项，占比68.05%。“十四五”规划延续了“十三五”的方式，同时包括了单体项目、打捆工程和重大工作推进工程。

四是工程领域从经济建设为主拓展到多领域综合性项目。随着国家发展阶段的不断演进和社会经济环境的深刻变化，五年规划（计划）从单一的经济计划，发展为经济社会发展规划，再到宏观战略层面“五位一体”总体布局的发展规划，规划（计划）中的重大工程也相应也经历了从单一经济建设项目拓展到多领域综合性项目的转变。计划经济体制下的五年计划主要关注于工业建设和经济发展指标的完成；而进入改革开放新时期后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及社会事业的全面发展需求日益凸显，五年规划开始注重经济与社会、城市与农村、人与自然等多方面的协调发展。重大工程项目作为规划实施的重要载体也随之发生了相应变化：从单纯的经济建设项目扩展到涵盖经济、社会、文化、生态等多个领域的综合发展项目。同时，因这些重大工程项目往往涉及多个领域和部门之间的协调配合和资源共享，通常承载着实现国家长远战略目标和提升国际竞争力的重要使命，其系统性和战略性也在不断提升。

五是重大工程管理和实施的要求不断提高，需可落地、可监测、见真效。“五五”计划前，五年计划仅明确工程内容，并未对执行和落实提出相关要求。从“六五”计划开始，要求编制统一的固定资产投资计划，还进一步明确了审批权限、设置了建设程序，并要求加强施工管理、健全竣工投产验收制度等。“七五”计划增加了“积极推行设计、施工、建设项目、建设地点多种类型的招标投标制”的要求；“九五”计划增加了对建设项目资金要求，“十五”计划起，增加专门篇章保障规划实施；“十一五”规划进一步要求加强对规划实施的跟踪分析；后续“十三五”规划中又增加了对规划实施的审计监督要求，目前已经建立起了监测报告制度，对列入国家发展规划的重大项目做到件件有人认领、事事跟踪考核。

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